Statsansatteloven
Gerd Engelsrud og Diego Praino
Statsansatteloven
Særlov om ansettelse og opphør av arbeidsforhold i staten
2. utgave
© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2025
ISBN 978-82-02-86529-0
2. utgave, 1. opplag 2025
Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Enhver bruk av hele eller deler av utgivelsen som input eller som treningskorpus i generative modeller som kan skape tekst, bilder, film, lyd eller annet innhold og uttrykk, er ikke tillatt uten særskilt avtale med rettighetshaverne.
Bruk av utgivelsens materiale i strid med lov eller avtale kan føre til inndragning, erstatningsansvar og straff i form av bøter eller fengsel.
Omslagsdesign: Kristin Berg Johnsen
Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: CPI books GmbH, Tyskland
Papiret i Cappelen Damms bøker er hentet fra bærekraftig skogsvirke. Ingen av forlagets produkter bidrar til avskoging eller forringelse av skog. Cappelen Damm arbeider for å redusere miljøbelastningen fra våre bøker så mye som mulig.
Les mer om Cappelen Damms miljøarbeid ved å scanne QR-koden:
www.cda.no
akademisk@cappelendamm.no
Forord
Siktemålet med boka er å formidle innholdet i den nye statsansatteloven som trådde i kraft 1. juli 2017. Siden loven avløser tjenestemannsloven av 1983 og er en harmonisering med gjeldende arbeidsmiljølov, vil framstillingen også ha disse perspektivene i seg. Målgruppa er framtidige og nåværende ledere, personalmedarbeidere, fagforeninger og for øvrig alle som kommer i befatning med denne særloven om ansettelse og opphør av arbeidsforhold i statlig sektor.
Jeg vil spesielt takke Ingun Sletnes, Gunnar Jahren og Christoffer J. Lossius. I arbeidet med boka har jeg fått verdifulle innspill fra dem.
Oslo, juli 2018
Gerd Engelsrud
2. utgave er hovedsakelig en ajourføring av endringer i aktuell lovgivning og tariffavtaler og med henvisninger til nye, aktuelle dommer og uttalelser fra sivilombudet og tvisteløsningsnemnda. I denne utgaven er forfatterskapet utvidet med Diego Praino og ajourført fram til august 2025.
Oslo, september 2025
Gerd Engelsrud og Diego Praino
Innhold
Kapittel 1
Kapittel 2
2.4
2.7
2.8
2.5.2
2.5.2.4
3.5
3.4.2
3.6
3.5.1
3.5.2
3.5.3
Kapittel 4
4.1
4.2
Kapittel 5
5.3 Søksmålsregler for domstolene
5.4 Oppsettende virkning ......................................................................
5.4.1 iverksettelse av vedtak som gjelder statsansatte ....
5.4.2 iverksettelse av vedtak som gjelder embetsmenn...
5.5 Virkninger av ulovlig ordenstraff, oppsigelse, suspensjon eller avskjed
Kapittel 6
Statsansatteloven og dens virkeområde
1.1 Oversikt
1.1.1 Hvorfor en særlov for statsansatte og hvem gjelder den for?
Alle arbeidsforhold er i utgangspunktet regulert av arbeidsmiljøloven, som gjelder både privat og offentlig sektor. Enkelte sider ved arbeidsforholdet til statsansatte er imidlertid særskilt regulert i lov av 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven).1
Loven erstatter den tidligere loven om statens tjenestemenn m.m. av 4. mars 1983 nr. 3 og innfører en mer kjønnsnøytral tittel. Forskrift til lov om statens ansatte mv. av 21. juni 2017 nr. 838 utfyller loven.
Tematisk regulerer loven særskilt ansettelse og opphør av arbeidsforholdet. Denne særlovgivingen for statstjenestemenn har eksistert helt siden 1918, og blitt begrunnet på litt ulike måter med det spesielle ved å være ansatt i statsforvaltningen. Det spesielle kan ligge i forskjellen mellom privat og offentlig sektor, og det uttales i forarbeidene at «Det bærende rettspolitiske hensynet som ligger bak er å sikre ivaretagelse av tillitten til statsforvaltningen. Statsansatte utfører viktige oppgaver på vegne av samfunnet, forvalter offentlige midler og utfører oppgaver som til dels adskiller seg fra oppgaver i andre sektorer».2 Denne formuleringen vil imidlertid også i stor grad kunne brukes om ansatte i kommuner og fylkeskommuner, uten at denne gruppen av offentlig ansatte er underlagt tilsvarende særregulering som statsansatte. For ansatte i kommuner og fylkeskommuner gjelder arbeidsmiljøloven
1 Se om loven Borgerud og Løwenborg (2020). Engelsrud (2025) tar også for seg statlig sektor i egne underpunkter. Noen av formuleringene og framstillingene i denne boken er delvis sammenfallende med innholdet i nevnte bok.
2 Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 1.1.
på samme måte som for ansatte i privat sektor. Det spesielle med å være statsansatt vil imidlertid kunne knyttes til at staten er hierarkisk oppbygd, og styres gjennom lovverk, budsjett, fullmakter og statsrådens instruksjonsmyndighet. Prinsippet om ministeransvar gjelder i forholdet mellom Storting og regjering og innebærer at en statsråd er ansvarlig overfor Stortinget for departementet og underliggende virksomheter. Det demokratiske styringssystemet må hente legitimitet fra folket. Dette konstitusjonelle særpreget er en viktig begrunnelse for statsansatteloven.3 Statens særpreg handler også om at den offentlige myndigheten som utøves ofte kan være knyttet til inngripende maktmidler og sanksjonsmuligheter. Typiske eksempler er politi, forsvar, toll og skatt. Dette fordrer at innbyggerne har stor tillit til statsansatte. Statsansatteloven skal sikre at ansettelser skjer på en tillitsskapende måte og at det ikke tas utenforliggende hensyn, og at statsansatte skal være trygge i å kunne utøve sin myndighet uten å risikere represalier.4 Statsansatteloven gjelder for den som er arbeidstaker i staten, jf. statsansatteloven § 1 første ledd første setning. I staten er det to grupper av ansatte: embetsmenn, som utnevnes til et embete av Kongen, og de øvrige, som betegnes statsansatte, jf. statsansatteloven § 1 andre ledd. I 2024 var det ca. 178 000 antall ansatte i staten. Embetsmennene utgjør ca. 1 % av disse.5 Statsansatteloven gjelder bare for embetsmenn der dette er uttrykkelig sagt; det samme gjelder for innleie av arbeidstakere, jf. statsansatteloven § 1 første ledd, andre setning. Utenfor lovens nedslagsfelt faller ansatte i statlig aksjeselskap (f.eks. NRK og Vy), statsforetak (f.eks. Statkraft FS) og særlovsselskaper (for eksempel de regionale helseforetakene, som Helse Sør-Øst, Helse Nord etc.). Disse virksomhetene er etablert som egne rettssubjekter og er ikke en del av staten som juridisk person. De ansatte i disse selskapene reguleres derfor ikke av statsansatteloven. Nedenfor i punkt 1.3 viser vi i figur 1.1 en oversikt over organiseringen av offentlig sektor, hvor vi også går nærmere inn på arbeidsgiver- og arbeidstakerbegrepet i statlig sektor. Vi poengterer imidlertid allerede her at i staten er arbeidsgiverbegrepet ikke knyttet til staten som sådan, men til den enkelte statlige
3 Rapport fra Tjenestemannsutvalget 18.12.2015 Ansettelsesforhold i staten pkt. 16.5.2.
4 Rapport fra Tjenestemannsutvalget 18.12.2015 Ansettelsesforhold i staten pkt. 16.5.3.
5 Se NOU 2023: 21, s. 11. Tall for 2024 er hentet fra https://www.ssb.no/statbank/ table/12623/.
virksomheten, den enkelte statsetat etc. Eksempelvis er et departement en egen virksomhet, Tolletaten er en egen virksomhet, Universitetet i Oslo er en egen virksomhet etc.
1.1.2 Hva omhandler statsansatteloven?
Loven regulerer som nevnt særskilt ansettelse og opphør av et ansettelsesforhold i staten. Når det gjelder ansettelse er kvalifikasjonsprinsippet lovfestet – et prinsipp som innebærer at den best kvalifiserte ut fra utdanning, erfaring og personlig egnethet sett i lys av den aktuelle stillingen skal ansettes. Hovedregelen er at alle stillinger skal lyses ut. Loven legger opp til en totrinnsbehandling ved ansettelse og gir regler om innstilling av søkere før det treffes vedtak om ansettelse. I departementene skal innstilling foretas av et innstillingsråd, mens i andre statlige virksomheter er det nærmeste leder som skal avgi innstilling. Ansettelsen foretas i statsråd, av et departement eller i et ansettelsesråd. Et ansettelsesråd har alltid en leder som er oppnevnt av arbeidsgiveren, men ellers like mange medlemmer fra arbeidstakersiden som fra arbeidsgiversiden. Ansettelsesrådet er altså klart et medbestemmelsesorgan. Det kan gjøres unntak fra disse reglene ved ansettelse inntil seks måneder – såkalt administrativ ansettelse. Staten har mange ulike oppgaver og virksomhetene har stor variasjon i størrelse og organisering. For å sikre lokal tilpasning pålegger statsansatteloven at visse bestemmelser skal fastsettes i et personalreglement, og hver virksomhet må derfor utarbeide et slikt reglement. Spesielt for statlig sektor er at personalreglementet skal framforhandles mellom ledelsen for virksomheten og tjenestemannsorganisasjonene. Personalreglementet vil derfor representere en ytterligere mulighet for medbestemmelse. Alle regler vi har nevnt i det foregående er særregler i statsansatteloven som ikke har sin parallell i arbeidsmiljøloven. Reglene om midlertidig ansettelse derimot, er regulert i begge lovene og til dels med samme ordlyd, men kan innebære noen forskjeller. Blant annet framhever forarbeidene til statsansatteloven at bestemmelsene skal tolkes i samsvar med statens særpreg.6 Statsansatteloven inneholder også regler om innleie og fortrinnsrettsregler for deltidsansatte, og disse reglene er helt etter mønster av tilsvarende regler i arbeidsmiljøloven.
6 Se bl.a. Innst. 424 L (2016–2017) pkt. 1.2.9.